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户籍制度改革步骤、措施及可行方案

2015/5/26 7:23:37
文章来源:网络

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陆铭 陈钊   发表于2013-08-27 08:30

经过30余年的经济改革,当前制约中国经济结构转型的瓶颈是生产要素市场。

■ 深化经济体制改革重点领域一揽子建议⑧

 

·编者按·

  前面我们已刊登了统一大市场的建设、法治、财政体制改革、对外开放战略、社保体制改革、城镇化、土地制度改革等7篇报告,上述报告均来自中国金融四十人论坛课题组成员。

  作为改革大讨论的重要组成部分,今天,我们刊发陆铭、陈钊为我们撰写的户籍制度改革建议。

  陆铭、陈钊在文章中强调了这样一个核心观点:以加快降低大城市落户门槛为导向的户籍制度改革是推动经济持续增长与社会和谐发展的双赢战略。

  就户籍制度改革,陆铭、陈钊给出了具体的步骤、措施:1.户籍制度改革的方向是缩小户籍造成的公共服务差异。2.大城市的户籍制度改革应作为未来重点突破的方向。3.未来应科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准。4.应在社会保障和公共服务等方面采取一系列配套改革。

  此外,陆铭、陈钊强调:土地与户籍联动改革是最有效的改革方案。

 

  经过30余年的经济改革,当前制约中国经济结构转型的瓶颈是生产要素市场。作为生产要素中最为核心的部分,劳动力的跨地区配置受到了户籍制度的制约,对中国经济增长方式产生了至关重要的影响。因此,有必要从整个中国经济结构转型的高度来梳理户籍制度改革的理论基础,从而为下一步的改革找准方向。

  当前户籍改革的实际做法主要是放松中小城镇的落户条件,但大城市仍然在用相对更严的户籍政策限制人口规模的增长,而限制的对象主要是低技能劳动力。户籍制度改革所面临的矛盾焦点是,从经济集聚发展的趋势来看,劳动力应从收入低的地区向收入高的地区流动,这决定了沿海地区和大城市必然是劳动力主要流入地的趋势。而从户籍制度的严格程度来看,又恰恰是劳动力流入越多的城市户籍进入的门槛越高。因此,必须深入剖析这种矛盾背后的认识误区,为改革的推进提供理论基础。

  如果户籍制度改革的方向不与实际的劳动力流动方向一致起来,其结果就是部分大城市的非本地户籍人口比例快速提高,已经或即将跨越50%的标志性界线。本文将总结相关的理论和实证研究成果,再次强调这样一个核心观点:以加快降低大城市落户门槛为导向的户籍制度改革是推动经济持续增长与社会和谐发展的双赢战略,这既有利于发挥城市的规模经济效应,实现经济结构的调整和优化,又有利于为城乡居民创造就业、提升收入和增进和谐。基于此,本文将进一步提出户籍制度改革的步骤及措施,以及与土地制度改革相配合的可行方案。

 

如何科学地认识城市规模

与人口布局

  在户籍制度改革的难题背后,是社会各界对于地理和城市规模对经济社会发展的意义认识不足。在阐述户籍制度改革的思路之前,有必要先说明决定城市规模与人口布局的经济规律。

  1.城市规模由经济集聚发展的收益和成本比较来决定

  城市规模扩张是把双刃剑。从正面效应来讲,城市(特别是大城市)给人们带来更为丰富的消费品和服务的种类,满足人们对多样性的需求。同时,城市也能够借助于人与人之间的学习效应,有利于提高劳动生产率。从负面效应来看,城市扩张也可能带来拥挤、污染和犯罪等问题。同时,城市的生活成本(特别是房价)是“控制”城市人口规模的一个自然机制。城市的最佳规模就是在城市扩张的正反两方面效应的共同作用下,借助个人的理性选择而决定的。不同的个人将根据自己的偏好和职业等特征来选择居住或就业地点,从而达到城市的最优规模。只要正面效应占主导地位,城市规模就将进一步扩张。值得强调的是,城市最优规模并非固定不变,它将随着服务业比重的提高而相应增长。之所以不能简单地通过行政力量来控制城市的规模,是因为政策制定者不可能事先正确判断城市的最优规模。很多人认为中国的大城市出现了“人口爆炸”,实际上,在经济高速增长时期,人口的相应快速增长是正常的,这也曾经是东京等世界级大都市经历过的。但是,当经济进入相对低速增长时期之后,当大城市的规模效应充分发挥之后,城市扩张速度就会自动趋缓。

  2.城市布局主要由不同城市的功能和区位决定

  一个国家的城市因为功能和区位的差别具有不同的规模,从而形成相互依存的城市体系。在中国,长三角、珠三角和环渤海湾三大都市圈是国家级甚至是世界级的都市圈,而在广大的中西部地区则又有若干个以区域性大城市为核心的区域性都市圈。大城市的功能主要以服务业为主,而中小城市相对更多地发展制造业,小城镇则更多地连接农村和城市。对于生产者来说,虽然离大城市近则更靠近市场,更能享受规模经济效应,但通常也面临更高的地价和劳动力价格。对于劳动力来说,在大城市生活丰富,学习效应更强,收入更高,但生活成本也更高。在城市发展的过程中,不同的企业和劳动者分别根据自己的需要来选择生产和生活所在地,从而决定了不同城市的规模以及城市的合理布局。经济学数据分析的发现是,由于存在户籍和土地制度对城市化和劳动力流动的制约,当前中国的城市规模总体来说还没有达到最大化其劳动生产率的规模。特别是大城市,不仅规模未达到最优水平,而且大城市数量也偏少。

  3.城市的承载力主要由科技水平和管理能力决定

  城市的承载力并不是一个事先可以预测的变量,不能作为控制外来人口的依据。如果人口增加形成了对城市资源的竞争,那么,一定会带来城市资源的价格(比如地价、房价与水价等)上升,而价格的上升自然会成为阻止人口进一步进入的屏障。即使如此,只要城市扩张仍有益,那么就可以通过技术革新和管理改进来进一步提升城市的承载力。例如,摩天大楼、城市轨道交通和水资源循环利用都是提升城市承载力的技术革新,而高密度的城市规划、全封闭道路和减少犯罪的措施则可以从管理方面来增加城市承载力。更进一步来说,不能简单地认为人口规模扩张必然加剧城市病。合理的人口扩张有利于转变城市的职能,通过服务业的发展降低单位GDP的污染排放。人口的合理扩张还有利于分摊地铁等公共交通的成本,缓解交通拥挤,减少生活排污。从发展的角度来看,正是城市所出现的各种问题才推动了技术和管理的创新,提高了城市承载力,为城市进一步发挥其规模效应创造了条件。而这一进程的背后是人口的自由流动。如果以承载力为由来控制城市人口,那么,就会使相当一部分人失去发展机会,也不利于城市总体上实现经济增长与社会和谐的目标。

  4.城市发展需要不同技能劳动力的和谐共赢

  任何城市的发展都需要不同技能的劳动力。高技能劳动者是一个城市的竞争力来源,是一个城市所需要吸引的。而相对较低技能的劳动力则构成制造业和服务业的劳动供给,也是必不可少的。优秀的人才之所以聚集在大城市,也是因为大城市比中小城市有更强的相互学习的效应。事实上,根据经验研究的发现,与高技能者一样,低技能劳动者在城市中从其他人那里所获得的学习效应也非常强,同时,高技能的集聚还能大量创造对于低技能劳动力的需求。美国的研究发现,每一个高科技产业的就业可以带动5个其他行业的就业岗位,其中,2个是相对高端的服务业(比如医生和律师),而另3个则集中在消费型的服务业(如售货员和餐馆服务员)。制造业对于就业的带动力相对较弱,一个制造业就业岗位的增加能带动1.6个本地服务业的就业。与此规律相悖的是,当前在中国各大城市控制人口规模的措施中,几乎都将技能水平作为落户的条件。这种做法表面上能够保持城市的光鲜亮丽,但却削弱了城市创造就业、提升技能和增加收入的功能,同时,也势必减少城市制造业和服务业的劳动力供给,提高劳动成本,既不利于城市制造业的竞争力,也不利于消费型服务业的发展,进一步,也不利于提升城市生活质量和吸引高端人才。实际上,只要有就业和收入的机会,很多劳动力还是会在城市(特别是在大城市)寻求发展,这样,户籍的严格控制就一定会导致城市内部无户籍常住人口数量日益增长,形成城市内部的社会分割与矛盾,给城市管理带来大量的资源消耗。相反,如果能够降低获得城镇户籍的技能门槛,就可以促进城市经济增长,可以减少城市管理中用于处理社会矛盾的资源消耗,扩大城市公共服务的资源总量,实现不同技能劳动力的和谐共赢。从长期来看,外来劳动力落户城市后,政府将有激励为其提供技能培训,而劳动力在定居城市后也将更有积极性提高自身技能水平,这将为推动产业升级、实现经济增长方式的转变提供长期可持续的动力。

 

户籍制度改革步骤及措施

  当前,阻碍生产要素在城乡间和地区间流动和再配置的制度主要就是户籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服务往往是与户籍身份挂钩的,因此,公共服务制度也相应地成为了劳动力流动的障碍。而与此相连的更深层次的制度背景则是中央和地方之间的分税制财政制度,以及地方政府官员所面临的考核制度。如果地方政府必须承担本地公共品提供的责任,并且必须接受来自上级的经济增长、招商引资和税收绩效考核,那么,地方政府一定会成为生产要素跨地区自由流动的阻力。因此,如果要促进劳动力流动,就必须进行一系列的综合配套改革,而这一系列改革的切入点,则是户籍制度改革。

  1.户籍制度改革的方向是缩小户籍造成的公共服务差异

  当前中国存在着由历史原因和经济发展水平共同造成的城乡间和地区间的公共服务差异。由于事实上存在着大量城乡间和地区间的劳动力流动,在城市内部形成了因为户籍身份差异而造成的公共服务差异,体现在教育、医疗、廉租房、社会保障等各个方面。户籍制度改革的方向应是减少由户籍身份造成的公共服务差异。从更长远的时期来看,地方公共服务的获取权应以在本地居住并缴税(特别是财产税)为前提,从而形成通过房价和财产税为本地公共服务付费的机制,而户籍则逐渐演变成一个身份认定和常住地登记制度。

  户籍制度改革应从两个方面同时推开。一方面是逐步降低外来人口获得本地城镇户籍的门槛,另一方面,应通过中央政府的财政转移,推进城乡间和地区间的基本公共服务适度均等化。如果不同地方的公共服务差别太大,那么,必定造成大量人口流动并非出于提高收入水平的目标,而仅仅是为了获得更好的公共服务,而这样的人口流动并不提升劳动生产率,却会抬高房价,挤出一部分可能为提升劳动生产率而进行的劳动力流动。因此,户籍制度改革应着眼于减少户籍与城市居民福利的联系,同时促进不同地区间的公共服务适度均等化,从而减少仅仅为追求更好的公共服务而出现的人口流动。

  2.大城市的户籍制度改革应作为未来重点突破的方向

  当前,由于中小城镇落户相对容易,而大多数跨地区流动的劳动力以大城市为就业目的地,因此,当前户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出。特别是在东部地区,大城市已经集聚了大量没有本地户籍的外来劳动力,这部分常住人口已经超过大城市总人口的三分之一,甚至在广东的一些城市超过了城市常住人口的一半。城市规模扩张是必然趋势,如果不加快户籍制度改革,那么,大城市的非本地户籍人口比重必然持续上升。其结果是,这一代在城市打工的农民工,特别是在城市生活着的二代农民工,他们既难以在城市定居,又难再回到农村务农。他们在未来将面临严重的家庭分居和难以融入城市的问题,这将给社会造成日益严重的社会矛盾。因此,未来的户籍制度改革必须以促进劳动力在长期稳定就业地落户为方向,而这就更要求大城市在户籍制度改革上有所突破。当前一些城市正在推进城乡一体化进程,加快推进农民进城,但这些都只能解决本市范围内的农民进城问题,而全国范围内的难题却是农民异地就业甚至定居之后,如何真正进城转为市民的问题。

  3.未来应科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准

  只要公共服务与户籍存在一定程度的挂钩,未来的改革就不可能立即完全取消户籍,或采取自由登记制度。如果改革过于激进,将会导致短时期内大量外来人口涌入,给城市带来不可承受的压力,尤其在大城市,这个担忧是现实存在的。而只要户籍制度不是立即取消,那么,就存在如何制定落户标准的问题。在谁应该获得户籍这个问题上,关键是要将追求就业而不是公共服务的人识别出来,而且应该给那些想在一地长期工作和居住的人优先获得户籍的权利。因此,落户标准应以就业和缴纳社会保障的记录为主,并以在一地工作和居住的年限作为给予户籍的排序条件。与此同时,在当前户籍制度下盛行的教育水平和技术职称门槛不应继续作为落户标准。对于大学生群体,应以其事实的就业情况为落户条件,而不应预先根据其所学专业和毕业学校来设置落户门槛。

  4.应在社会保障和公共服务等方面采取一系列配套改革

  为了配套上述户籍制度改革,应尽可能地减少仅为获得较发达地区的福利而进行的人口流动。不久,全国的社会保障体系将逐渐可跨地区接续,有无本地户籍与是否享有社会保障之间

  P11 的联系将减弱。在教育方面,大城市的户籍所附带的福利主要体现在优质的幼儿园、中小学教育的获取权,因此,未来既要缩小有无本地户籍的常住人口在享有本地基础教育资源方面的权利差距,又需要通过中央财政转移支付的方式推进城乡间和地区间教育资源的适度均等化。同时,为了缓解城市扩容给优质教育资源集中的城市中心地区造成的人口压力,也应更为重视在大城市内部不同地区之间的教育资源适度均等化。另一个突出的问题是,由于历史的原因,中国的优质高等教育资源多集中在东部的大城市,而这些城市均给予本地生源更多进入这些院校的名额,教育部已经提出要将高校招收本地生源的比例逐步降低,这一改革方向也有利于减少户籍与福利的联系。此外,减少优质教育资源供求矛盾的正确做法是增加供给,而不是减少需求。比如说,大城市特别应该考虑在职业教育上吸引优质的海外教育资源入驻本地,从而为提升城市的劳动力素质创造条件,也为外来人口的职业教育提供优质而广泛的选择。

 

为什么土地与户籍制度

联动改革是可行的方案?

  1.土地与户籍联动改革是最有效的改革方案

  中国的城市化伴随着大量农民跨地区地进入城市,在这一进程中,最为突出的问题集中在两点:一是如何扩大人口流入地的公共服务资源,不至于在城市扩容中引起原城市居民的反对;二是土地制度如何改革,进城的农民在家乡的土地(包括承包地和宅基地)如何处置,城市扩容过程中近郊农民的土地增值收益如何分配。从现有体制出发,本文所提的土地与户籍制度联动改革方案将能够有效地解决这些问题。

  “土地与户籍制度联动改革”的核心思想是,允许那些已经在城市里长期居住和工作的农民将其在家乡宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在城市,作为城市扩张的建设用地指标,而家乡则通过宅基地复耕的方式相应增加农业用地保有量。同时,由于在内地的宅基地的市场价值不高,而在人口流入地的建设用地指标却有相对较高的市场价值,因此,在人口流入地获得建设用地指标并实现城镇近郊土地增值收益后,相应放弃家乡宅基地使用权的农民能够用新增的资源获取当地户籍、公共服务和社会保障,避免新增城市居民与原居民之间因公共资源分享而形成的矛盾。

  一种类似的操作方案是,在那些吸纳更多外来人口的城市,中央直接给予更多的建设用地指标。这一方案在本质上与我们所提的土地与户籍制度联动改革方案是相同的,都是为了让建设用地指标的配置方向与劳动力流动方向一致。但相比之下,直接将建设用地指标与吸纳外来人口数量挂钩的方案需要借助于行政性的手段,它对于政府所需要掌握的信息的要求非常高,而在跨地区建设用地指标交易的方案中,市场的价格机制是有效配置资源的信号机制。

  在实际操作中,用于转让的建设用地指标既可以是由上级政府批准的新增建设用地指标,也可以是既有的建设用地(如厂房占地和农村宅基地)复耕所产生的指标。这一改革方案将土地的使用权和所有权相分离,在现有土地所有权不变的情况下,使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。设想有个在城市打工的农民,他老家在内地或者离城市很远的农村,即使将他家的宅基地所有权界定给他,这个所有权也不值钱。但是,如果将他的宅基地所对应的建设用地指标作为土地使用权界定给农民,这个指标的价值却可以与原宅基地的区位脱离,因为它的价值体现在它可以被用来将较发达地区城市近郊的农业用地转化为建设用地,实现城市土地的增值收益。宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产,有利于提高农民(特别是偏远地区农民)的资产收入,与中央扩大居民财产性收入的精神一致。农民在转让了宅基地对应的建设用地指标使用权后,其承包的农业用地则可以有偿地转让给农村集体,或以转包、入股等形式分享未来农业经营收益。

  当前已经有一些地方在试验农业用地的“占补平衡”,这种试验如果配合农民进城时的户籍身份转变,那么,在本质上就是“土地与户籍制度的联动改革”,但这些地方试验推行的范围却仅限于本市市域范围之内。相比之下,本文提出的改革方案更加强调要解决农民工跨省(区、市)异地进城的问题,在这一方案下,政策应允许跨省(区、市)的农业用地“占补平衡”,即在不同地区之间推进城乡建设用地的增减挂钩。这一方案与农民工流动的主体是跨地区流动相一致,也可以借助土地利用效率在省(区、市)间的巨大差距来最大化建设用地指标使用权的价值,提高劳动力和土地两种资源的利用效率。

  一种担心是,土地使用权(特别是建设用地使用权)可交易将不利于保护耕地。这种担心是不必要的。一方面,跨地区的建设用地使用权交易不会带来耕地面积的下降,因为农业用地是“占补平衡”的。更重要的是,因为居住用地的容积率在城市远比农村高,农民进城反而是有利于农业用地保护的。从数据来看,2008年,农村居民点占地16.53万平方公里,城市建设用地4.06万平方公里,农村居民点面积是城市建设用地面积的4倍。因此,只要土地制度改革到位,可以让进城农民自愿且有偿放弃家乡的宅基地,那么,城市化进程只会更有利于耕地保护。

  一个相关的担心是,经济较发达地区的土地更肥沃,而作为人口流出地的经济欠发达地区土地质量较差,农业用地的跨地区“占补平衡”不利于保证粮食产量。这一担心也是不必要的,相应问题是可以在机制设计中解决的。在建设用地使用权跨地区流转的过程中,完全可以将人口流出地复耕的宅基地面积用一个系数换算成人口流入地的建设用地增加量,其换算系数可以用“流入地平均亩产/流出地平均亩产”作为依据。

  还有一种担心是,土地流转可能造成农民失业,这也完全不必要。现代经济是以第二、三产业为主的,当前中国农业GDP在总的GDP中的份额已经降至10%左右。为农民创造就业岗位的,主要是城市的二、三产业,如果农民转让土地使用权是建立在其已经在城市就业和居住的前提下的,那么,允许其实现土地使用权的市场价值,不仅不会造成失业,而且有利于增加农民的资产收入,有利于他们在城市落户并获得社会保障。

  需要特别强调的是,在建设用地指标的跨地区再配置中,多方主体共同谈判机制的交易成本太大,政府不可避免地扮演了模拟市场的角色,因此,要有相应的制度来防止政府为了自己的利益而侵占放弃宅基地的农民的利益。农民转让自己的建设用地指标使用权,必须建立在自愿的基础之上。当前在一些地方的农业用地“占补平衡”操作中存在着政府强拆强迁的现象,这常常发生在经济欠发达地区,其根本原因还是在于欠发达地区的土地增值收益不够大,建设用地指标的价值不能在当地充分实现,农民也难以获得足够的补偿。相比之下,在经济较发达的地区(比如江、浙一带),强拆强迁的现象相对少见,取而代之的是农民盼拆迁的现象。因此,当前应推进跨地区的农业用地的“占补平衡”,避免在局部范围内进行农业用地的“占补平衡”反而造成巨大的利益冲突。

  2.土地与户籍联动改革是多赢方案

  在本文所提出的土地与户籍联动改革中,人口流入地的城郊土地增值收益在当地近郊农民、进城农民、城郊土地使用方、人口流入地政府和人口流出地政府之间共同分享。人口流入地的近郊农民和进城农民都应获得城市户籍和各自的合理补偿,城郊土地使用方则获得了新的用地空间,人口流入地政府代表当地居民获得部分土地增值收益,而人口流出地政府也分享部分收益用于被放弃的宅基地的复耕整理,以及未流出人口的公共服务提供。要让这个多赢方案成为可能,必须借助于建设用地指标跨地区的再配置,将宅基地对应的建设用地使用权的资产收益最大化。建设用地使用权(特别是宅基地使用权)的初始配置与居民原户籍所在地有关,但却可以随着人口流动而流动。只要建设一个全国范围内的建设用地指标使用权市场,土地的使用效率就可以被最大化,而其产生的经济较发达地区向经济欠发达地区的资金流动则成了一种建立在市场机制基础上的“转移支付”。

  在这个问题上,必须在理论上说明,为什么应让多方主体分享人口流入地近郊土地的增值收益。其合理性在于,人口流入地区农业用地向非农业用地的转换过程所带来的土地增值收益并不是当地居民单独创造的,而是由大量外来劳动力共同创造的。从长期来看,本地居民还会从城市扩容所产生的持续经济增长效益中获益,也可因为社会融合的推进而减少用于化解社会矛盾的支出。因此,人口流入地居民和政府应该让外来劳动力分享其土地增值收益。

  另一个相关的理论问题是,为什么不能再将农村土地作为农民的社会保障?在本文所提出的改革方案中,农民放弃家乡的土地使用权进入城市必须以在城市就业并自愿放弃土地为前提,同时,在获得了城镇户籍之后,他也相应地获得养老、医疗、失业和住房等社会保障,这时,土地就不必再承担社会保障的功能。以前,在农村社会保障体系缺失而农民工在城市也不拥有社会保障的情况下,土地的确承担了社会保障的功能。而一个走向现代化的国家应该逐步摆脱仅以土地作为农民社会保障的现状,使土地作为一种稀缺资源获得更为有效的利用。如果土地使用权能够成为可交易的资产,那么,一块土地是用于农业还是非农业,同样的建设用地是在哪个城市用,同样的农业用地是分散地用还是规模化地用,都应遵循稀缺资源的产出最大化原则。

  3.土地制度改革应立足于中国现实

  土地与户籍制度联动改革方案对既有的土地制度仅是边际意义上的改革,只需明确将农村土地使用权(特别是宅基地使用权)界定给农民即可,而不需要更改土地所有权的性质。有不少学者将中国城市化和土地制度的问题寄希望于土地的所有制改革,本文并不否认土地所有制改革对实现土地资源有效配置、保障农民权益以及合理推动工业化和城市化进程的作用,但是我们必须注意到土地所有制改革可能存在的几个问题,而这几个问题却可以在建设用地指标交易中避免。

  第一,土地的所有制改革将扩大农村居民间的不平等。必须注意到,不同地理位置的农业用地在转变为非农业用地的过程中,具有不同的增值空间,而这种差异来源于地理位置对于工业和服务业发展的决定性作用。如果土地是私有的,位于不同地方的农民将拥有不同潜在升值空间的土地,造成事实上的财富和收入不平等。

  第二,在土地所有制改革方案下,户籍制度改革将难以推进。如果土地制度与户籍制度的改革脱钩,可能使中国面临一个尴尬的局面,人口流入地的政府可以买下当地农民所拥有的土地,并将其转化为非农业用地,土地的增值收益主要由当地的农民分享,而大量外来人口无法分享土地增值收益,仍然难以在当地落户。

  第三,中国的建设用地指标制度是和保护耕地的目标相配合的,建设用地指标跨地区再配置的方式总能与全国范围内耕地总量目标相配合,维持特定数量的耕地,但土地所有制改革却可能给中国未来的耕地保护目标带来风险。

  事实上,在当前制度框架下,如果将土地(包括建设用地)使用权界定给农民,并且允许其交易,那么,从收益获取的角度来说,使用权和所有权的差别并不大。使用权年限越长,其价值越接近于所有权的价值。更重要的是,通过跨地区的交易,土地的使用权可以与土地原所在位置脱钩,而土地所有权交易却必须与具体位置的土地结合在一起,反而使土地资源的最优利用难以实现。具体举例来说,如果是使用权交易,一个内地农民进入较发达地区的城市之后,可以将其宅基地复耕,相应的建设用地指标以市场价格转让给就业所在地的城市使用,这一交易的基础在于较发达地区的建设用地价格高于欠发达地区的建设用地价格。而如果在土地私有的制度下,一个内地农民进入较发达地区的城市后,他可能仍会长期保留其家乡的宅基地,除非其宅基地的使用价值低于当地农业用地的租金。但是,相比在建设用地指标交易方案下的结果,农民长期保留宅基地并未最大化建设用地使用权的价值。

  4.其他配套改革措施

  土地与户籍制度联动改革的目标是促进生产要素在地区间再配置,因此必然涉及中央和地方之间以及地区之间的关系调整,否则,相应的改革方案便难以实施。其中,最为重要的就是地方官员考核体制的改革,以及财政体制(特别是地方公共服务的筹资体制)的改革。

  在地方政府官员绩效的考核体制方面,应对不同地区的官员考核分别赋予GDP总量增长和人均增长以不同权重。如果实现了劳动力跨地区的自由流动和建设用地指标的跨区域再配置,那么,势必造成人口流出地的经济总量增长相对较慢,这时,如果地方官员的绩效考核完全基于地区的经济总量增长绩效,那么,全国一盘棋的区域发展战略将得不到人口流出地区的支持。因此,未来中国需要对官员考核体制做出大的调整,可以在考核体系中同时兼顾人均GDP(或人均收入)的增长和GDP总量的增长,并且为这两个目标分别赋予一定的权重。为了适应人口跨省流动且向较发达地区集聚的趋势,越是经济发达地区,GDP总量增长目标的权重应该更高,而越是经济欠发达地区,人均GDP增长(或人均收入)目标的权重应该更高。

  财政体制的改革是更为根本的举措。首先,应降低政府税收占GDP的比重,减少地方政府对于GDP规模和税收增长的盲目追求,更多地让经济规律来决定城市的合理规模和区域间布局。第二,应适当在分税制框架内增加地方政府的税收分成比例,并强化中央政府提供地方公共品的职责,减少地方政府增加本地税收的压力。第三,中央向欠发达地方的财政转移支付在结构上应更多地投向地方的公共服务和基础设施建设,应避免直接通过国有企业投向生产领域,造成生产效率低下和经济的过度资本化问题。

  看人类历史也有两个维度,一个是时间维度,一个是空间维度。在时间维度上,人类历史是一个人均收入不断提高的过程,是一个城市化水平不断上升的过程,也是一个产业结构由农业为主演变到工业为主,再到以服务业为主的过程。在空间维度上,人类历史则经历了一个农业社会不断开疆拓土,且人口均匀分布,到人口逐渐集聚在少数都市圈,而在都市圈内又集聚在核心大城市周围的过程。

  如果承认经济规律的普遍性,那么,中国不会在城市化和城市体系调整的道路上成为一个特殊的国家。相反,如果不承认经济规律,那么,当试图用人为的力量去改变中国的发展道路的时候,中国反而在各个方面成了一个特殊的国家,其结果就是当前已经出现的内外多重失衡的局面,以及城市体系的扭曲。现在,是应该全面反思“人定胜天”的发展方式,呼唤人们追求公共利益,通过生产要素的市场化配置,让中国经济回归自然的时候了。户籍制度的改革,一切的制度改革都必须往尊重市场经济规律的方向走,才能够让中国经济走上健康和可持续发展的道路。■

  [作者陆铭系上海交通大学特聘教授、复旦大学经济学教授,作者陈钊系复旦大学经济学教授。本文改写自两位作者有关户籍制度改革的文章,部分内容收入了陆铭的新书《空间的力量》(上海人民出版社和格致出版社,2013年)。本文涉及的经济学原理在《空间的力量》一书中有详细的论证,有兴趣的读者可进一步参阅。田春玲编辑,工作邮箱:tianchunling@wxjt.com.cn]

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